Przeniesienie działalności gospodarczej w ramach EOG a możliwość uzyskania pomocy publicznej

Planując pozyskanie wsparcia na nową inwestycję w Polsce, inwestorzy nie powinni zapominać o kluczowym dla pomocy publicznej zagadnieniu relokacji działalności gospodarczej. Zasadniczo pomoc nie jest bowiem udzielana na inwestycje, z którymi wiąże się przeniesienie działalności pomiędzy krajami EOG. Problem ten  staje się aktualny w szczególności w ostatnim czasie, kiedy z uwagi na dokonywane w grupach kapitałowych restrukturyzacje, rośnie ilość działalności przenoszonych pomiędzy krajami EOG.

Tymczasem przepisy w tym zakresie są bardzo rozbudowane i w wielu miejscach mocno niejednoznaczne. Dlatego też każda decyzja o przeniesieniu, chociażby części działalności gospodarczej do innego kraju EOG przy wystąpieniu elementu pomocy publicznej, powinna być podejmowana ze wzmożoną czujnością.

Czym jest przeniesienie działalności gospodarczej w rozumieniu regulacji pomocowych?

Wprowadzenie zakazu relokacji miało na celu wykluczenie praktyk polegających na instrumentalnym i regularnym przenoszeniu przez przedsiębiorców prowadzonej przez nich działalności do innych krajów wyłącznie w celu uzyskania pomocy publicznej.

Zgodnie z definicją legalną z GBER (General Block Exemption Regulation), jest to przeniesienie tej samej lub podobnej działalności bądź jej części z zakładu na terenie jednego państwa EOG do znajdującego się w innym kraju EOG zakładu objętego pomocą publiczną. Przeniesienie ma miejsce wtedy, gdy:

  • produkt lub usługa w zakładzie pierwotnym i docelowym:
    •  służy przynajmniej częściowo do tych samych celów,
    • zaspokaja potrzeby tej samej kategorii klientów.
  • w jednym z pierwotnych zakładów beneficjenta w EOG nastąpiła likwidacja miejsc pracy związanych z taką samą lub podobną działalnością.

Stosownie do GBER, beneficjent jest zobowiązany potwierdzić, że nie dokonał przeniesienia do nowego zakładu w ciągu dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o pomoc oraz że nie dokona takiego przeniesienia przez okres dwóch lat od zakończenia inwestycji początkowej, której dotyczy wniosek o pomoc.

Problemy z definicją przeniesienia

Powyższe definicje zawierają wiele nieostrych i niejednoznacznych pojęć, a w konsekwencji – budzą wiele wątpliwości wśród przedsiębiorców oraz organów je stosujących. Brak jest też oficjalnych i wiążących komentarzy, orzeczeń czy wyjaśnień, które pomogłyby dokonać prawidłowej i bezpiecznej wykładni jedynie na podstawie brzmienia przepisów.

Przykładowo, już samo określenie „beneficjenta” nastręcza poważnych trudności. Biorąc pod uwagę literalne brzmienie wspomnianych regulacji, można by przyjąć, że zakaz relokacji dotyczy tylko tego pojedynczego podmiotu, który planuje ubiegać się o pomoc publiczną. Komisja Europejska w swoich Wyjaśnieniach wydanych do pierwszego brzmienia GBER stanęła jednak na stanowisku, że pojęcie „beneficjenta” powinno być interpretowane szeroko, tzn. na poziomie grupy kapitałowej. Takie wnioski przynosi też wykładnia celowościowa. Biorąc pod uwagę wspomniane rozbieżności, na ten moment najbezpieczniejszym dla inwestorów jest więc stosowanie szerszego rozumienia tego pojęcia, zwłaszcza pamiętając o tym, że KE w przypadku innych regulacji również wielokrotnie podkreśla konieczność traktowania grup kapitałowych jako jednego podmiotu.

A każda z kolejnych przesłanek przeniesienia to dalsze wątpliwości…

Przeniesienie działalności w praktyce

Dlaczego weryfikacja ewentualnego przeniesienia działalności jest kluczowa? Jego wystąpienie wyłącza bowiem możliwość uzyskania wsparcia w oparciu o standardowe regulacje (uproszczona procedura krajowa) i oznacza konieczność notyfikowania projektu oraz proponowanego wsparcia do KE. Nie oznacza to zatem, że pomoc jest całkowicie niedozwolona, lecz że jej przyznanie wymaga wcześniejszej zgody tego organu. To zaś może stanowić długotrwałą i pracochłonną procedurę, bez gwarancji pozytywnego rozstrzygnięcia (w ramach oceny Komisja bada m.in., czy inwestycja jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, weryfikując przy tym szereg dodatkowych warunków, których nie analizuje się w przypadku udzielania pomocy publicznej poza procedurą notyfikacji).

Jako przykład inwestycji z elementem przeniesienia można wskazać zamierzenie inwestycyjne przedsiębiorcy, będącego członkiem dużej grupy kapitałowej, który planuje wybudowanie fabryki w Polsce. W ramach projektu chciałby ubiegać się o wsparcie na realizację inwestycji w formie zwolnienia od podatku dochodowego od osób prawnych.  (tj. uzyskać decyzję o wsparciu). Jednocześnie na poziomie tej grupy planowane jest zakończenie działalności jednego z zakładów produkcyjnych zlokalizowanych w Hiszpanii oraz przeniesienie części wykorzystywanych tam środków trwałych do nowobudowanej fabryki w Polsce. W konsekwencji w zakładzie w Hiszpanii dojdzie do całkowitego zamknięcia linii produkcyjnej oraz do likwidacji miejsc pracy. W grupie jasno wskazano, że gdyby zakład w Hiszpanii nie był likwidowany, nie podjęto by decyzji o inwestycji w Polsce, gdzie koszty produkcji są dużo niższe, a jeszcze dodatkowo można uzyskać pomoc. Przedmioty planowanej działalności nowego zakładu w Polsce oraz zakładu w Hiszpanii będą identyczne (grupa nie planuje wprowadzania żadnych ulepszeń), a proces produkcyjny opierać się będzie na liniach technologicznych pochodzących z zamykanego zakładu. Co więcej, wytwarzane produkty będą adresowane do tych samych klientów.

W powyższym przykładzie wystąpienie przesłanek przeniesienia działalności jest wyraźne, a więc wyłączona jest możliwość uzyskania pomocy publicznej w drodze uproszczonej procedury krajowej, bez notyfikacji Komisji.

Możliwość uzyskania wsparcia bez obowiązku notyfikacji

Niemniej nie zawsze chęć skorzystania z pomocy regionalnej na nową inwestycję w przypadku, gdy dochodzi do przeniesienia działalności gospodarczej, będzie musiała wiązać się z koniecznością wystąpienia o zgodę KE na udzielenie wsparcia.

Po spełnieniu określonych warunków może się to okazać zbędne m.in. w następujących przypadkach:

  • przeniesienia działalności  w ramach tego samego państwa członkowskiego EOG (np. na terenie Polski);
  • gdy przedmiot działalności przenoszonej nie pokrywa się z przedmiotem działalności zakładu w ramach nowej inwestycji (tj. będą one sklasyfikowane w ramach różnych kodów NACE);
  • kiedy nie występuje związek przyczynowy między przeniesieniem działalności do nowego zakładu, a ubieganiem się o pomoc publiczną.

Powołanie się na ostatni z powyższych przypadków budzi jednak poważne wątpliwości. Przepisy GBER nie uzależniają bowiem stosowania zakazu relokacji wprost od wykazania istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zamknięciem działalności danego zakładu i otwarciem nowego, czy też od istnienia takiego związku między przeniesieniem działalności a ubieganiem się o pomoc publiczną. Niemniej już w pkt 122 Wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014–2020 (odnoszących się do GBER sprzed nowelizacji w 2017 r.) wskazano, że pomocy nie można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeśli  „istnieje związek przyczynowy między pomocą, a przeniesieniem”. To sugerowałoby, że związek przyczynowy może stanowić obligatoryjną, pozaustawową przesłankę stosowania zakazu relokacji. Ten kierunek zdaje się również potwierdzać treść projektu nowych wytycznych w sprawie pomocy regionalnej , o czym pisaliśmy na naszym blogu. W pkt 124 przewidziano, że pomoc prawdopodobnie nie zostanie uznana przez Komisję za zgodną z rynkiem wewnętrznym wtedy, gdy pomiędzy przeniesieniem a pomocą istnieje związek przyczynowo-skutkowy.

Pozostaje jednak pytanie, czy tę zasadę będzie można stosować do środków pomocy, dla których nie jest potrzebne zgłoszenie do KE (jedynie poprzez potwierdzenie beneficjenta), czy też brak wystąpienia związku może oceniać wyłącznie Komisja na etapie notyfikacji.

Z uwagi na powyższe wątpliwości, przy ewentualnym braku związku przyczynowego w ramach planowanej inwestycji, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o wsparciu warto rozważyć wystąpienie do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o interpretację,(i) czy zgodnie z aktualnymi przepisami, związek przyczynowy między przeniesieniem a wsparciem publicznym ma znaczenie dla oceny dopuszczalności pomocy publicznej / konieczności notyfikacji, a ponadto (ii) czy związek przyczynowy (lub jego brak) może zostać potwierdzony wewnętrznie przez beneficjenta, czy też może dokonać tego wyłącznie KE.

Szczególna uwaga grup kapitałowych

Wystąpienie elementu przeniesienia działalności w sposób kluczowy wpływa na możliwość otrzymania pomocy. Przed złożeniem wniosku o jej przyznanie należy zatem szczegółowo zweryfikować, czy element ten nie występuje w naszym przypadku. Jest to tym bardziej istotne, że potwierdzenia dokonania lub niedokonania przeniesienia na etapie składania wniosku o wsparcie dokonuje sam beneficjent pomocy publicznej. Nieprawidłowe oświadczenie może wiązać się z szeregiem dotkliwych konsekwencji dla podmiotu składającego wniosek i jego organów. Szczególną uwagę tej kwestii powinni poświęcić przedstawiciele dużych grup kapitałowych, gdzie ewentualne ryzyko wystąpienia relokacji jest znacznie częstsze.  

Autor: Anna Hadasik

SENIOR ASSOCIATE DZIAŁ PRAWNY anna.hadasik@olesinski.com