28 gru Organizacje ekologiczne w procesie inwestycyjno-budowlanym

W procesie inwestycyjno-budowlanym istnieją przypadki, w których przepisy wymagają udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym. Dotyczy to m.in. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których organ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja środowiskowa (jeśli jest wymagana) musi zostać uzyskana przez inwestora przed m.in. pozwoleniem na budowę. W takim postępowaniu może wziąć udział organizacja ekologiczna. W artykule wyjaśniamy, czy każda organizacja ekologiczna może brać udział w postępowaniu oraz jakie ma uprawnienia. 

Strony procesu inwestycyjno-budowlanego

Prawo budowlane jako strony procesu inwestycyjno-budowlanego wyznacza inwestora oraz właścicieli (ewentualnie użytkowników wieczystych lub zarządców) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu są zazwyczaj tereny położone w najbliższym otoczeniu, na które nowa inwestycja może mieć wpływ. W praktyce obszar taki wyznacza projektant w projekcie architektoniczno-budowlanym, a potwierdza organ w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W niektórych przypadkach przepisy wymagają ponadto w postępowaniu administracyjnym udziału społeczeństwa. Taka reguła dotyczy m.in. postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub tych mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których organ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja środowiskowa (jeśli jest wymagana) musi zostać uzyskana przez inwestora przed m.in. pozwoleniem na budowę. W takim postępowaniu może wziąć udział organizacja ekologiczna. Przysługują jej prawa strony (a więc m.in. wnoszenia wniosków dowodowych oraz zaskarżania decyzji i postanowień), co skutecznie może wstrzymać uzyskiwanie określonego aktu na wiele miesięcy. Kiedy już uda się inwestorowi zdobyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przystępuje do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Po ostatniej nowelizacji i w tym postępowaniu dotyczącym wydawania decyzji inwestycyjnej (np. pozwolenia na budowę), które było poprzedzone procedurą, o której mowa wyżej, organizacja ekologiczna również będzie mogła uzyskać „ograniczony” status strony.

Które postępowania wymagają udziału społeczeństwa?

Przede wszystkim, postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o ile (w tym drugim przypadku) organ prowadzący postępowanie stwierdzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Lista takich inwestycji widnieje w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obejmuje ona m.in. budowę centrów handlowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na powierzchni nie mniejszej niż 2ha, zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni nie mniejszej niż 4ha,  parki rozrywki, lotniska czy zabudowę przemysłową obejmującą więcej niż 1ha.

Można powiedzieć zatem, że każde większe przedsięwzięcie, które może mieć negatywny wpływ na wartości chronione przez prawo ochrony środowiska, będzie wymagało udziału społeczeństwa. Udział ten polega w szczególności na zapewnieniu każdej zainteresowanej osobie, nawet nie mieszkającej w pobliżu planowanej inwestycji, możliwości wnoszenia uwag i wniosków. Łączy się z tym oczywiście obowiązek udostępnienia przez organ informacji o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie do wiadomości publicznej. Oprócz tego, przepisy umożliwiają dołączenie do takiej procedury organizacji ekologicznej na prawach strony. Co więcej, ustawodawca przyznaje jej kilka wyjątkowych uprawnień.

Jakie uprawnienia ma organizacja ekologiczna?

Przede wszystkim organizacja taka ma prawo do przystąpienia do postępowania w sprawie, w której wymagany jest udział społeczeństwa.  Przysługują jej prawa strony, a zatem może brać udział w postępowaniu, składać wnioski dowodowe, ma prawo przeglądania akt, bycia informowaną o przebiegu sprawy, a także może zaskarżać wydawane w toku sprawy postanowienia. Tzw. „ustawa środowiskowa” przyznała organizacjom ekologicznym kilka szczególnych uprawnień, które nie przysługują innym organizacjom społecznym.

Organizacja ekologiczna może wnieść odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym uczestnictwa społeczeństwa, nawet jeśli nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Aby odwołanie było skuteczne, termin do jego wniesienia musi być otwarty dla strony, a w przypadku, gdy stron jest wiele – dla ostatniej ze stron. Nie może zatem minąć więcej niż 14 dni od doręczenia przez organ pierwszej instancji decyzji ostatniej ze stron. Analogicznie, jako że przepisy przewidują możliwość doręczenia przez publiczne obwieszczenie – od daty zamieszczenia ogłoszenia na odpowiedniej stronie internetowej, w Biuletynie Informacji Publicznej lub w innym miejscu zwyczajowo przyjętym w danej miejscowości. Organizacji ekologicznej nie przysługuje prawo do przywrócenia tego terminu.

Zrzeczenie się odwołania

Stronom postępowania przysługuje prawo do zrzeczenia się odwołania. Skorzystanie z tego uprawnienia powoduje, że decyzja staje się ostateczna. Jak wskazują sądy administracyjne, zrzeczenie się odwołania, które jest skuteczne z dniem doręczenia organowi odpowiedniego oświadczenia (w razie wielości stron – z dniem doręczenia oświadczenia ostatniej ze stron) zamyka organizacji , która nie była wcześniej stroną postępowania, możliwość wniesienia odwołania.

Od kwietnia 2021 r. uprawnienia organizacji ekologicznych zostały rozszerzone do zaskarżania nie tylko decyzji wydawanych w postępowaniach, które wymagają udziału społeczeństwa, ale także decyzji następujących po nich (decyzji inwestycyjnych). Organizacja ekologiczna może również skarżyć tę drugą decyzję, np. pozwolenie na budowę – nawet jeśli nie brała udziału w postępowaniu w I instancji lub w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wprawdzie odwołanie takie jest ograniczone do zakresu, w jakim organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji inwestycyjnej jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, ale i tak oznacza to dla inwestora ryzyko przedłużenia postępowania o kolejnych kilka miesięcy.

Co więcej, nowelizacja „ustawy środowiskowej” umożliwiła organizacjom zaskarżanie decyzji II instancji wydanej w omawianych sprawach do sądu administracyjnego. Sądy administracyjne wydać mogą orzeczenia o charakterze kasacyjnym, a więc, w przypadku uwzględnienia skargi, przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W praktyce może oznaczać to, że czas trwania postępowania pechowy inwestor powinien zacząć liczyć w latach.

Czy każda organizacja ekologiczna może wziąć udział w postępowaniu?

Po pierwsze, organizacja ekologiczna musi mieć wpisane w cele statutowe swojej działalności  ochronę środowiska. Sądy podkreślają, że cel ten nie może być abstrakcyjny – statut powinien w sposób nie budzący wątpliwości definiować zadania realizowane przez organizacje, ze wskazaniem granic przedmiotowych spraw będących w kręgu zainteresowania organizacji.

Organizacja powinna również działać przez minimum 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania, do którego zamierza się przyłączyć. Ma to zapobiegać powstawaniu nowych organizacji w celu utrudniania realizacji konkretnych inwestycji. Warto podkreślić, że orzeczenia sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjny wskazują, że sądy administracyjne mają na względzie problematykę nadużywania pozycji organizacji ekologicznej w celu nieuzasadnionego utrudniania i przedłużania procesu inwestycyjno-budowlanego.

Powyższe (przynajmniej teoretycznej) pełni rolę ochrony interesów inwestorów przed nieuzasadnionym przedłużaniem uzyskiwania wymaganych prawem pozwoleń przez organizacje ekologiczne, których prawdziwym celem działania może wcale nie być ochrona środowiska.

Udział organizacji ekologicznej w procesie inwestycyjnym może utrudnić inwestorom pozyskanie wymaganych decyzji w toku procesu inwestycyjno-budowlanego. Z drugiej strony, umożliwia większą kontrolę nad wydawaniem aktów administracyjnych, które są znaczące z punktu widzenia ochrony środowiska.