Pomoc publiczna musi zachęcać, czyli o efekcie zachęty

Ostatni czas jest dla pomocy publicznej bardzo intensywny. Wprowadzano kolejne możliwości wsparcia w związku z pandemią COVID-19, rozpoczyna się właśnie nowa perspektywa finansowa, obowiązują nowe wytyczne dla poszczególnych kategorii pomocy. Przedsiębiorcy, starający się o wsparcie nie mogą zapomnieć o kluczowej kwestii w procesie jego przyznawania, którą jest efekt zachęty. Polega on na obiektywnej ocenie, czy przedsięwzięcie, które ma zostać dofinansowane, zostałoby zrealizowane bez wsparcia ze strony państwa.

Czym jest efekt zachęty?

Dopóki pomoc publiczna skłania przedsiębiorcę do realizacji przedsięwzięcia, którego inaczej by się nie podjął (lub w znaczącym stopniu by go ograniczył), efekt zachęty uznaje się za zachowany. Kwestia ta pozostaje aktualna niezależnie od czasu i obowiązujących ram prawnych, ponieważ bez względu na rodzaj pomocy, jej formę czy obowiązującą perspektywę finansową, interwencja państwa musi wpływać na zachowanie danego przedsiębiorstwa. Do tego sprowadza się istota pomocy – jeżeli inwestor nie dostanie środków, projekt się nie uda. A jeżeli projekt będzie możliwy nawet bez pomocy, nie zmienia ona w żaden sposób  zachowania inwestora.

Dlatego właśnie przedsiębiorcy powinni pamiętać o tym, że w przypadku ubiegania się o większość rodzajów pomocy publicznej efekt zachęty musi zostać spełniony, aby ich projekty mogły otrzymać takie wsparcie. Przez ostatnie lata ocena efektu zachęty, czy też jego braku stanowiła jedno z istotniejszych zagadnień badanych w trakcie postepowań notyfikacyjnych projektów inwestycyjnych, będąc także kwestią sporną rozstrzyganą przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – m.in. Wyrok Sądu[1] dostępny TUTAJ.

Dobrze przemyślany, rzetelnie przygotowany i przeanalizowany pod względem finansowym projekt to klucz do uzyskania środków finansowych na jego realizację, niezależnie od tego, czy za ich przyznanie będą odpowiedzialne organy krajowe, czy też proces ten będzie wymagał dalszej akceptacji Komisji Europejskiej.

Wykazanie istnienia efektu zachęty

W praktyce wykazanie efektu zachęty, w zależności od specyfiki projektu oraz rodzaju pomocy, o którą się ubiega się przedsiębiorca, będzie odbywało się na dwa sposoby. Pierwszym z nich jest wykazanie, że rozpoczęcie prac nastąpiło po złożeniu wniosku o pomoc (formalny efekt zachęty). Drugim jest wykazanie, że projekt nie jest możliwy do realizacji bez wsparcia finansowego ze strony organów krajowych (merytoryczny efekt zachęty). Niezależnie od przyjętego sposobu weryfikacji, w przypadku niespełnienia efektu zachęty, przyznana pomoc publiczna będzie niedopuszczalna i będzie podlegać zwrotowi.

Rozpoczęcie prac nad projektem

Najczęściej stosowanym w praktyce sposobem weryfikacji jest sposób formalny, oparty na pojęciu rozpoczęcia przez beneficjenta prac nad projektem. Jest to moment startu robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Nie uznaje się za rozpoczęcie prac zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności. Szczególną uwagę należy zwrócić na kwestię „zobowiązania, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna”. Pojęcie to może być bowiem rozumiane niezwykle szeroko i różnorodnie.

Nieodwracalność inwestycji

Nieodwracalność inwestycji oznacza, że jednostronne wycofanie się przez beneficjenta z inwestycji jest nieopłacalne (czyli z ekonomicznego punktu widzenia postanowienia umowy powodują trudności z wycofaniem się z realizacji projektu, w szczególności jeśli w wyniku wycofania zostałaby utracona znaczna kwota środków finansowych). Uważa się, że w przypadku zawierania przez beneficjentów umów warunkowych, czynność ta nie stanowi rozpoczęcia realizacji projektu, jeżeli w postanowieniach został zawarty warunek, zgodnie z którym wnioskodawca może wycofać się z realizacji umowy w przypadku braku dofinansowania. Kwestia ta jest szczególnie ważna w sytuacji zawierania przez beneficjentów umów najmu powierzchni pod realizowane inwestycje usługowe. Dlatego w przypadku zaciągania jakiegokolwiek zobowiązania związanego z inwestycją, należy wcześniej ocenić możliwości wycofania się z danej czynności i jej konsekwencji ekonomicznych dla projektu.

Spełnienie efektu zachęty udowadnia, że wsparcie finansowe danego projektu jest rzeczywiście potrzebne i w związku z tym istnieje konieczność interwencji państwa. Jest to kwestia fundamentalna i wspólna dla większości regulacji dotyczących pomocy publicznej, niezależnie od ich ciągłego ewoluowania. Tym bardziej należy przypominać o niej teraz, kiedy przedsiębiorcy rozpoczynają swoje inwestycje w nowym reżimie prawnym.


[1] Wyrok Sądu z dnia 12 września 2017 r. Bayerische Motoren Werke AG przeciwko Komisji Europejskiej, sprawa T-671/14

Autor: Maria Rudzińska

SENIOR ASSOCIATE DZIAŁ POMOCY PUBLICZNEJ maria.rudzinska@olesinski.com

Autor: Katarzyna Pamuła-Wróbel

DIRECTOR DZIAŁ POMOCY PUBLICZNEJ katarzyna.pamula@olesinski.com